CAPÍTULO 6

Adaptación y planificación territorial
en el sector uso del suelo

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Gonzalo Pérez Espinoza

Gonzalo Pérez Espinoza (Aysén, Chile) es profesor en la Universidad Tecnológica Metropolitana y en la Universidad de las Américas (Chile), es licenciado en administración y máster en desarrollo local. Actualmente es candidato a doctor en Resiliencia Rural, Cambio Climático y Gestión Pública en la Universidad Técnica de Dresden, Alemania.

Su trabajo está relacionado con el desarrollo local, especialmente en las zonas rurales, y la participación de la comunidad en los procesos de desarrollo. Su investigación se centra en la respuesta pública para aumentar la resiliencia al cambio climático y los riesgos de catástrofe y la construcción de gobernanza a través de la participación de las comunidades locales para la integración de conocimientos sobre adaptación.

La planificación territorial es de alta importancia, dado que busca coordinar adecuadamente aquello que ocurre en un espacio geográfico determinado. Es decir, todas aquellas actividades que se ejecutan en una sociedad: espacios naturales protegidos, agricultura, industria, vivienda, infraestructura, comercio, áreas verdes.

Tal como se nombra, la planificación territorial es una acción deliberada, sujeta a una suma de análisis adecuados, pero que a su vez requiere un ejercicio de gobernanza entre los distintos actores que participan en el territorio para su materialización. De esta manera el sector público, el sector privado, la academia, las comunidades locales, la sociedad civil organizada y otros agentes pueden participar en el esfuerzo.

Una de las dimensiones más relevantes de la planificación territorial apunta a la organización del uso del suelo, lo cual se relaciona directamente con la utilización de la tierra y sus recursos, ya sean renovables o no, lo que, a su vez, tiene impactos que pueden ser positivos o negativos sobre el ambiente y sobre los habitantes.

De esta manera, existe una relación innegable entre los esfuerzos de planificación del territorio sobre la base de actividades que se realizan siguiendo un esquema más amplio, y que está relacionado con el desarrollo y con las comunidades. Sin embargo, esta tarea de planificación, regulación y organización efectiva de las actividades que se realizan utilizando el suelo y sus recursos debe hacerle frente a diversos impulsores de cambio. Los cuales pueden ser internos (por ejemplo, cambios en el comportamiento de la comunidad, modificaciones de objetivos políticos de crecimiento y desarrollo; o avances y retrocesos en los procesos de gobernanza), o externos (crisis globales, enfermedades, conflictos bélicos, cambio climático, entre muchos).

Usualmente, los esfuerzos de planificación territorial y las políticas de uso del suelo deben ser capaces de abordar perturbaciones internas, además de impulsores externos de cambio, lo que tiende a resultar complejo, en especial en los niveles subnacionales, donde existen mayores brechas de recursos.

Para efectos de este análisis, se relacionará la planificación del territorio con el uso del suelo y la adaptación al cambio climático, porque este cambio climático global, junto con la pérdida de la biodiversidad, se han definido como los desafíos más importantes que enfrentaremos como especie. Además, existe amplio consenso científico y evidencia sólida sobre sus impactos para el desarrollo. De manera que el diseño de políticas públicas, la gobernanza y toma de decisiones, tanto desde las instituciones públicas como desde las organizaciones privadas, deberán adecuarse a este nuevo escenario.

Resulta importante la discusión sobre cuáles son las oportunidades para generar medidas de adaptación al cambio climático oportunas a través de los instrumentos y prácticas de planificación territorial para los países de América Latina y el Caribe, dada su condición de productores primarios, donde el uso del suelo es clave.

Algunos conceptos de base

Resulta esencial iniciar esta breve discusión identificando algunos conceptos de base, de manera de calibrar distintas interpretaciones que pueden darse sobre los mismos eventos.

Así, una manera en entender el uso del suelo que resulta impostergable es entenderlo como la manera intencionada o espontánea de ocupación de la superficie de la tierra en base a los recursos disponibles. Es decir, como la capacidad de sostener asentamientos humanos y como el potencial de crecimiento que puede dar el paso de espacios naturales a rurales y urbanos.

Una consecuencia inevitable del uso del suelo es la modificación de las condiciones originales del espacio y sus recursos. Y tiene efectos positivos (porque permite el desarrollo de las comunidades, el crecimiento económico y otros fenómenos relacionados al progreso) pero también negativos (como la pérdida de biodiversidad, o la contaminación ambiental, entre otros).

La manera en que el uso del suelo, condición esencial de una sociedad, es regulada y de cierta manera organizada para que resulte coherente con un propósito mayor, se basa en la planificación territorial. De esta manera, se busca que los distintos usos del suelo y la utilización de sus recursos permitan una complementariedad entre distintas actividades.Por ejemplo, se desea una ciudad con infraestructura adecuada y áreas verdes; espacios naturales que provean servicios ecosistémicos; espacios periurbanos que permitan la provisión gradual de vivienda, infraestructura, industria y agricultura; espacios rurales que logren ser competitivos en la producción agrícola, ganadera, forestal. Todos ellos son, entre otros, elementos valiosos para el desarrollo de un territorio.

Existen distintos tipos de instrumentos para realizar una planificación territorial apropiada a cada contexto geográfico, social y temporal. No obstante, para este análisis, se consideran las regulaciones en el uso del suelo. Es decir, los planes y políticas de ordenamiento territorial urbano y rural, así como de espacios protegidos. También se consideran los mecanismos de gobernanza que permiten que la planificación territorial tenga sentido (por ejemplo, las instituciones públicas y privadas, los comités de trabajo interinstitucionales, la participación de la sociedad civil). Finalmente, resulta ineludible identificar las modificaciones en el clima como un elemento clave, dada su capacidad de influir y modelar la manera en la que puede utilizarse el suelo. Pero también porque el clima se ve afectado por las actividades que se realizan en el suelo. De esta manera, las instituciones y la sociedad, en general, requieren incorporar ciertas variaciones a las trayectorias de uso de los recursos y del desarrollo logrado.

Ante esta situación, se propone que el cambio climático es una modificación a escala global de los distintos subsistemas que componen el clima. Las consecuencias se sentirán en la provisión, disponibilidad y calidad del agua; en la modificación y variabilidad de la temperatura,en la concentración de distintos tipos de gases en el aire. También se verá afectados la biodiversidad (con la consecuente desaparición de animales y plantas y la aparición repentina de nuevas especies, algunas potencialmente peligrosas para salud de las personas), entre múltiples escenarios de riesgo.

El Panel Intergubernamental de Expertos sobre Cambio Climático (IPCC, por sus siglas en inglés), basándose en una gran cantidad de evidencia científica, propone que la adaptación al cambio climático debe apuntar a los ajustes del clima y sus efectos, ya sean actuales o esperados. El objetivo es reducir vulnerabilidades y aprovechar los aspectos beneficiosos que dichas modificaciones puedan aportar al desarrollo sostenible, es decir, social, ambiental y económico (Intergovernmental Panel on Climate Change, 2018).

La importancia del uso del suelo

El suelo es esencial para la provisión de bienes y servicios de los ecosistemas (tierra, bosques, selvas, zonas áridas, entre muchos) al bienestar de las personas. Además, el suelo provee más del 90% de los alimentos a escala global, y es una pieza fundamental para la seguridad alimentaria (United Nations Environment Programme, 2018; Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura, 2018). Sin embargo, el uso que se realiza del suelo y sus recursos no ha sido gestionado con los criterios de sustentabilidad apropiados, y el resultado fue una progresiva alteración de sus propiedades junto con la contaminación acelerada. En algunos territorios ha afectado una gran parte de sus recursos, así como la pérdida de biodiversidad, la cual es muy importante para el bienestar de las personas. De esta forma, una interpretación razonable es entender al suelo como un sistema vivo, que tiene ciclos, que requiere alimentos y que puede presentar enfermedades.

En adición a una necesidad de generar buenas políticas y prácticas en el manejo y gestión del suelo, el cambio climático a escala global ha generado una serie de condicionantes nuevas. Algunas de ellas son eventos extremos, modificación de las precipitaciones, sequías e inundaciones, aumento en la temperatura. Todas ellas afectan al suelo, favorecen el avance de la desertificación, la pérdida de ecosistemas y recursos. Y las consecuencias se sienten en el bienestar de las comunidades, el desarrollo urbano y rural, además de limitar el crecimiento económico, entre otros aspectos.

Uso del suelo como la base del desarrollo

Esta condición del suelo, de ser la base para las sociedades, le otorga el rol innegable de ser el fundamento para el desarrollo, porque permite el establecimiento de ciudades y poblados, actividades económicas y productivas, infraestructura, agricultura para la producción de alimentos, industrias, turismo, entre otras actividades.

De esta manera, y teóricamente, una mayor capacidad de uso del suelo estará relacionada a una mayor capacidad de desarrollo para las comunidades, como es el caso de muchos países europeos, donde el uso del suelo abarca alrededor del 80% de la superficie de los países, entre infraestructura urbana y rural, agricultura, actividades forestales y turismo. Sin embargo, la realidad en América Latina y el Caribe es relativamente compleja en este sentido.

Según datos de la Organización para la Alimentación y la Agricultura, FAO (2015; 2018), América Latina y el Caribe (ALC) es el continente que tiene las mayores reservas de suelo cultivable del mundo, de manera que tiene un rol importante en relación con la seguridad alimentaria global, pero también en la provisión de servicios ecosistémicos, la purificación del aire, la protección de una amplia biodiversidad. También se indica que ALC posee el 15% del territorio a escala global con sólo el 10% de la población del planeta, lo que entrega ventajas adicionales para una gestión del suelo, además de recibir casi el 30% de las precipitaciones, lo que permite gestionar todo aquello que requiere agua.

Si bien se señala una situación privilegiada en los recursos, existen algunas brechas persistentes en relación con la gestión del suelo. Es necesario construir una relación que pueda ser más directa en cuanto a la generación de beneficios para las comunidades a partir de los recursos disponibles. Entonces, ¿de qué depende que se gestione el suelo para construir más y mejor desarrollo en América Latina y el Caribe?

Políticas e instituciones relacionadas al uso del suelo en América Latina

Algunos estudios del Banco Interamericano de Desarrollo (Blanco Blanco et al., 2016) indican que la evidencia encontrada apunta a una brecha en el diseño e implementación de políticas públicas que permiten captura de plusvalías del suelo, ya sea en espacios urbanos (ciudades grandes e intermedias), así como en espacios rurales y sus vocaciones productivas agrícolas, ganaderas y forestales.

Existe una tendencia en el diseño de políticas que se enmarca en la tradición colonial española en el continente, el cual en el periodo de conquista se tradujo en un uso extractivo poco sostenible y de gran intensidad en el uso de los recursos, lo cual implica la existencia de una serie de elementos y factores que condicionan la manera en que las instituciones y las sociedades entienden y gestionan el uso del suelo (Smolka y Mullahy, 2007). Existe una distancia importante de las políticas e instituciones de países desarrollados, de manera que las comparaciones no resultan necesariamente útiles.

A esto se debe adicionar que, para la mayoría de los países de ALC, la urbanización acelerada ha sido un desafío permanente, y las proyecciones de concentración de población en ciudades de América Latina serán de un 90% para el año 2050 (UN-DESA, 2018). Esta situación obliga a la generación de políticas públicas e instituciones que puedan gestionar esta situación en los territorios urbanos. También condiciona la utilización de los recursos humanos, técnicos y financieros en desmedro de los territorios rurales, donde existen menos regulaciones, políticas e instituciones que permitan utilizar este potencial.

Esta situación es advertida por distintas agencias globales, dado el complejo desafío que supone, no sólo para los gobiernos, sino para todos los actores involucrados. Según una investigación de Rossbach & Montanon (2017), sólo 11 de los 33 países de ALC tienen leyes de desarrollo urbano y ordenamiento territorial, con la implicación que tiene esto para el uso del suelo, dada su tremenda importancia.

Desafíos relacionados al uso del suelo

Uno de los principales desafíos del uso del suelo en América Latina y el Caribe apunta a la generación de políticas y una institucionalidad apropiada a escala nacional y subnacional. Por una parte, la necesidad de generar una fortaleza institucional capaz de conducir el potencial de desarrollo del suelo de los espacios rurales, con un foco en la sustentabilidad del territorio.

Por otra parte, es urgente en todos los países de esta región acelerar los estudios, diseños, planes, programas y políticas que permitan articular las ciudades para recibir una concentración de población del 90% que se espera para el futuro.

Lo cual supone atender el diseño de instituciones lo suficientemente ágiles; la gestión de aspectos sociales, económicos y ambientales; las situaciones derivadas de movimientos migratorios; la dotación de la infraestructura básica que permita el desarrollo en los entornos urbanos, entre otras situaciones relacionadas a la salud, la educación y el envejecimiento de la población.

En adición a estos dos aspectos, se debe integrar la reducción del riesgo de desastres y la adaptación al cambio climático, considerando que estudios de Bárcena et al. (2020) apuntan a que América Latina y el Caribe será una de las regiones más afectadas del planeta, porque deberá enfrentar récords de huracanes, sequías severas, incendios forestales, aumento del nivel del mar, aumento de la temperatura, y afectará a las personas, la infraestructura y las actividades que se realizan en el territorio.

Finalmente, la toma de decisiones para enfrentar de manera resiliente estos aspectos requerirá un mayor conocimiento y ejercicio de gobernanza. Se necesitará incorporar actores territoriales pertinentes, capaces y comprometidos con el desarrollo del territorio.

La planificación territorial: disciplina y política

El paso para avanzar desde una situación de base en cuanto al uso del suelo, muchas veces espontánea, y en algunos casos desordenada, con alta vulnerabilidad, hacia una posibilidad de organización coherente del territorio y su uso, que busque el desarrollo para las comunidades, el crecimiento de la actividad económica de manera sostenible, la reducción del riesgo de desastres y la adaptación al cambio climático requiere la planificación del territorio.

Breve historia de la planificación territorial

La planificación del territorio, es decir, la manera de organizar el uso del suelo y las actividades que se realizan utilizando la superficie ha existido históricamente en todas las culturas y civilizaciones, de manera que no es una disciplina moderna (Sanabria, 2014). Lo que se ha construido en esta época, y a propósito de una mayor disponibilidad y acceso a tecnología, así como un mayor conocimiento científico de las causas y consecuencias del uso del espacio es una manera distinta de organizar el territorio.

Las distintas corrientes políticas, en especial aquellas que buscan generar un estado de bienestar basado en las personas, han generado enfoques más profundos y consistentes en relación con la planificación del territorio. Entre ellas se destacan los esfuerzos de la Comunidad Europea en relación al desarrollo equilibrado de las regiones, así como también las políticas implementadas por Estados Unidos en relación con la organización del espacio para la implementación de estrategias de crecimiento y desarrollo, como resultado de la Gran Depresión de 1929 (Hildebrand, 2000).

Esta sucesiva cadena de fenómenos globales, como crisis, irrupciones de tecnologías, modelos de desarrollo, entre muchos, tiene un reflejo inevitable en la manera en que se realiza el uso del suelo. Y este uso, a su vez, tiene una necesidad ineludible de responder a una planificación apropiada: la planificación territorial.

No obstante, resulta imprescindible reconocer la influencia que genera el cambio climático sobre el territorio, sobre viviendas, infraestructura, producción, espacios naturales y otros. De manera que la forma en que se usa el suelo y la manera en que se está realizando la planificación del territorio requiere incorporar estas modificaciones esenciales del clima. Deben tenerse en cuenta la temperatura, humedad, vientos y todos estos aspectos nuevos que se constituyen como un impulsor de cambio a aquello que se ha construido como parte del desarrollo. Y cabe preguntarse si se están realizando las actualizaciones a los instrumentos de planificación del territorio a una velocidad adecuada frente a los efectos del cambio climático.

La planificación del territorio en América Latina

Según datos de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Genta et al., 2022), la región cuenta con instrumentos a escala nacional y subnacional (regiones, provincias, departamentos, municipios) que permiten organizar el uso del suelo en los espacios urbanos.

Se identifican once países con instrumentos oficiales, lo que supone una brecha importante en cuanto a la planificación del uso del suelo y la organización del territorio, si se consideran las relaciones espaciales que existen, ya sea a través de accidentes geográficos de gran magnitud (como la Cordillera de Los Andes, donde la subregión andina no ha logrado consolidar políticas que logren integrar el desafío que supone la adaptación al cambio climático), como de otros ecosistemas (por ejemplo, humedales). En todos estos casos se requiere la generación de planes y políticas integradas y una voluntad a escala de gobiernos, comunidades locales, sociedad civil organizada, empresas y el conjunto de actores que participan en la toma de decisiones.

Para el caso de ALC, la Cordillera de los Andes, el Amazonas y el Paraná constituyen ecosistemas de gran importancia no sólo geográfica, pues son esenciales para el crecimiento económico de los países, también son importantes porque aseguran el bienestar de la comunidad.De manera que la existencia de políticas coherentes de organización del uso del suelo en el territorio es esencial. Esta situación requiere incorporar escenarios climáticos para la toma de decisiones y considerar situaciones repentinas de cambio, por ejemplo, sequías en los grandes humedales del Amazonas y el Paraná, disminución de nieve y hielo en los Andes, incendios forestales recurrentes, inundaciones y otros casos.

La realidad en América Latina apunta a una incorporación mayor de políticas de planificación territorial a finales de la década de 1980. No obstante, la incorporación de instituciones y políticas de medio ambiente comienza en la década de 1990. Y el desarrollo de instituciones y políticas en relación con el cambio climático empieza en la década siguiente, y es aún un desafío que los distintos países deben lograr.

Frente a estos desafíos actuales, y con perspectiva de convertirse de grandes desafíos futuros, autores como Carrión et al. (2021) y Sili (2022) coinciden en que el uso del suelo y en las brechas de la planificación del territorio son desequilibrios territoriales. Y, como tales, constituyen un elemento residual de la vulnerabilidad frente al cambio climático.En esta situación resulta de alta complejidad considerar medidas de adaptación al cambio climático sin gestionar los desequilibrios territoriales, situación que se encuentra profundamente arraigada en ALC (Jiménez-Romera y Piaggio, 2021).

Los límites de la planificación territorial

Si bien a la luz de los antecedentes presentados en este capítulo el uso de suelo es inevitable, para que resulte coherente en cuanto a la compatibilidad de las distintas actividades realizadas en él (vivienda, descanso, conservación, producción, infraestructura, industria), la planificación territorial es esencial. Y esa tarea es el resultado de un esfuerzo colectivo, de distintos tipos de actores, muchas veces con intereses contrapuestos.

Además de esta organización coherente del uso, debe tener la capacidad de ajustarse a las modificaciones, tensiones y cambios que existen en el ambiente, y entre ellos uno de los mayores desafíos es el cambio climático. Sus efectos ya mencionados (el aumento de temperatura, la variación de las precipitaciones, la modificación en los patrones de viento) han afectado y afectarán aún más el territorio, sus recursos y la manera en que los países los utilizan. Por eso se deberán incorporar de manera oportuna y eficiente mecanismos de adaptación a estas nuevas condiciones.

No obstante, todo este ejercicio, que puede ser descrito y analizado en cuanto a fases y actores públicos y privados relacionados, presenta una serie de límites en distintas dimensiones: legales, ambientales, políticas, sociales, y económicas. Estos representan una barrera para atender los desequilibrios territoriales y lograr esa coherencia y compatibilización en el uso del suelo y de sus recursos. De manera que se constituyen como un desafío importante, porque existen casos en los que aunque se identifiquen herramientas útiles, no conviene utilizarlas.

No obstante, las distintas barreras que puede encontrar la planificación territorial para regular de manera apropiada el uso del suelo y generar respuestas coherentes frente a impulsores de cambio externos (Sanabria, 2016), como el cambio climático, también existen aspectos sistémicos, a nivel micro, meso, macro y meta (Esser et al., 1996). Estos también influyen en el uso del suelo, empujan a que tanto las normativas como las instituciones relacionadas tiendan a ser más rígidas y limitan la efectividad de la acción climática necesaria.

Asimismo, existen limitaciones de orden jurídico con base en tratados de comercio u otros acuerdos multilaterales que se encuentran fuera del alcance de los esfuerzos de planificación territorial a escala local, subnacional y, en algunos casos, a nivel nacional.

Desafíos actuales: planificación territorial y gobernanza

Independientemente del grado de desarrollo y madurez que pueda tener la relación entre los actores sociales y el uso del suelo en un lugar y en un periodo determinado, así como en cuanto a los mecanismos, procedimientos y herramientas para la planificación territorial (es decir, aquellas leyes, políticas públicas, planes y programas, que pueden provenir desde el gobierno central o desde gobiernos intermedios y municipios), todo queda expuesto a una gran incertidumbre y una alta probabilidad de fracaso si no se logra generar una relación de base entre los actores participantes. Eso es la gobernanza.

La idea de gobernanza no es nueva, desde las primeras organizaciones de grupos humanos y frente a la necesidad de una mayor organización para el establecimiento de asentamientos y la domesticación de plantas y animales, se ha requerido mecanismos de comunicación, participación y control entre personas. Siempre fueron necesarios espacios de comanejo, en muchos casos adaptativo, frente a los impulsores de cambio externos. De la misma manera, la perdida de este ejercicio de participación y cohesión entre las personas que comparten una raíz en común y que por el sólo hecho de participar en un colectivo son parte de aquellos aspectos positivos y negativos, ha significado históricamente un problema mayor para las sociedades, incluso han llegado a empujar situaciones de colapso.

La raíz conceptual de gobernanza se debe a una base de relación entre gobernantes y gobernados, pero tiene una lectura mucho más profunda, si se considera la inevitable relación entre distintos actores, que tienen objetivos y visiones distintas, en una participación que apunta a analizar, aportar a la toma de decisiones, participar en la implementación y, finalmente, en las evaluaciones que permitan una mejora continua de asuntos de interés público (Naser, 2021).

Aunque la idea de gobernanza ha sido definida por distintos autores e instituciones, que han considerado la idea de procesos, gobierno, actores, procedimientos, instrumentos, entre muchos otros aspectos, es un concepto polisémico. Pero no sólo contiene muchas interpretaciones, al mismo tiempo es dinámico, representa estilos de coordinación de periodos determinados (Maya et al., 2019). Estos aspectos deseables de coordinación y cohesión entre distintos actores tienden a variar en el tiempo, de manera que resulta útil preguntarse la manera en que se construirá la gobernanza en el futuro.

Por otra parte, el llamado frente a las situaciones de potenciales y sucesivas crisis derivadas del cambio climático presentan un fuerte componente de gobernanza.Y el manejo puede darse de distintas maneras. En algunos casos con una alta participación y cohesión de los actores, lo cual deriva en una gran capacidad de adaptación al cambio climático y de resiliencia. Pero en otros casos, derivan en una mayor vulnerabilidad, lo que conduce a una pérdida sostenida de aquellos elementos del suelo que permiten que los territorios sean más competitivos.

Para la situación actual del uso del suelo, considerando la condición particular que presenta ALC, los desafíos de la planificación territorial no vienen dados desde el conocimiento técnico o científico, así como tampoco de una debilidad de las instituciones que deben liderar estos procesos de planificación. Por el contrario, el mayor desafío para un uso del suelo sostenible y más armónico, y una mejor planificación territorial, que pueda ser más efectiva y que asegure la sostenibilidad económica, social y ambiental, es la construcción de relaciones de confianza, cohesión, participación y respeto. Y si no se resuelve, se dificultará el avance hacia niveles superiores de desarrollo y bienestar. La evidencia en ALC apunta en esta última dirección.

Perspectiva de la adaptación al cambio climático en la planificación territorial

Tal como se ha mencionado, la modificación del sistema climático global ha dado paso a un cambio global que propicia transformaciones a gran escala, y que afecta de manera positiva y negativa el estilo de desarrollo del mundo (Cabrera Silva, 2019). Este cambio se manifiesta a través de distintos aspectos:la ya mencionada pérdida de biodiversidad, disminución de recursos estratégicos. Pero también hay otras transformaciones, como la irrupción de nuevas tecnologías, crisis políticas, movimientos migratorios, entre muchas otras situaciones relacionadas.

Sin embargo, una de las consideraciones esenciales para la planificación territorial es la generación de certezas jurídicas para la toma de decisiones, es decir, que la reglamentación apunte a permitir o no, a incentivar o desincentivar determinados usos del suelo y sus recursos. En esencia, estas regulaciones tienden a ser de largo plazo, porque apuntan a facilitar decisiones de inversiones públicas y privadas, como los lugares donde se construyen viviendas, espacios para el desarrollo industrial, espacios naturales dedicados a la conservación de la naturaleza, provisión de infraestructura habilitante como carreteras, aeropuertos, entre muchos otros.

No obstante, el cambio climático obliga a generar mecanismos de análisis distintos, porque incorpora nuevas variables, muchas veces de alto dinamismo, de mucha velocidad y de gran incertidumbre. También hay que considerar todos aquellos aspectos peligrosos asociados a los cambios en el clima, así como las probabilidades de desastres socionaturales en el territorio.

Resulta inevitable considerar si el conocimiento actual sobre uso del suelo y la planificación territorial, junto con las instituciones y actores que participan en los esquemas de gobernanza presentes en ALC resultan suficientes para hacerle frente a las condiciones nuevas a escala global, así como también para reacciones a una velocidad oportuna frente a las perturbaciones externas del clima o también para los desastres. Estas consideraciones apuntan, además, a si los marcos jurídicos actuales permiten una flexibilidad apropiada al contexto y al desafío, dado que, en el caso contrario, es decir, si estos esquemas son rígidos y lentos, los impactos del cambio global en los territorios serán de mayor magnitud, y generarán pérdidas de mayor escala y afectarán a las comunidades con resultados a largo plazo.

Algunas consideraciones sobre adaptación

Resulta prudente destacar que la adaptación es inevitable. Desde las primeras organizaciones sociales hace miles de años, los grupos de personas han debido adaptarse a las condiciones cambiantes del medio. Esto puede resumirse en, básicamente, dos tipos de adaptación: la primera se denomina adaptación espontánea o autónoma, la segunda es la adaptación planificada.

La primera se refiere a la reacción frente a los estímulos, con los conocimientos y experiencias con los que se cuenta. Muchas veces es un ejercicio de ensayo y error. Este tipo de adaptación está presente en sistemas ecológicos y en sistemas humanos. Pero tiene en común que son acciones que se realizan sin una intervención o ayuda externa. Generan una suerte de capacidad de respuesta, la cual puede ser efectiva o no, es decir, en algunos casos funciona y en aquellos en los que no, el resultado es negativo, basta considerar un bosque que se ha perdido por la disminución de agua disponible, o asentamientos humanos abandonados por el cierre de una actividad industrial o por algún desastre socionatural.

En cuanto a la adaptación planificada, se la concibe como una intervención deliberada sobre un medio y un conjunto de elementos, de manera que puedan hacerle frente de mejor manera a un conjunto de impulsores externos de cambio. La adaptación planificada es el producto de una sistematización de información y conocimientos. Se encuentra en las leyes, políticas, planes y programas de las instituciones públicas de gobierno y también en el sector privado.

Entonces, la pregunta que subyace apunta a la planificación del territorio y la adaptación de la planificación. Y cuando se considera el uso que le dan al suelo los distintos países de ALC, es si están integradas estas dos maneras de planificar. Y a esa se suma la indagación de cuáles son los facilitadores y los obstaculizadores para generar una mejor planificación del territorio y de la adaptación al cambio climático.

Algunas breves notas sobre adaptación al cambio climático

La adaptación al cambio climático se propone como uno de los aspectos esenciales frente a estos nuevos impulsores de cambio que se encuentran afectando los esfuerzos de desarrollo de las sociedades a escala global. Tal como se menciona en el capítulo 1, la adaptación es un proceso de ajuste al clima real (actual o proyectado) y sus efectos, a fin de moderar los daños o aprovechar las oportunidades beneficiosas.

Este es el concepto que propone el IPCC. Si se consideran el significado y la manera en que se identifican las variables, resulta evidente la relación entre el suelo y sus recursos como la base de aquello que se busca adaptar a las condiciones nuevas del clima, tanto en su manifestación natural (ecosistemas y biodiversidad) como en el espacio construido (sistemas humanos). De cualquier manera, la relación entre el uso del suelo, la planificación territorial y la adaptación al cambio climático resulta innegable. No resulta útil negarla ni buscar avance o progreso sin considerarla.

Políticas de uso de suelo y adaptación en América Latina

Una de las maneras de ilustrar esta situación en América Latina y el Caribe que puede ayudar en este análisis en la integración entre adaptación al cambio climático, uso del suelo y planificación territorial es la manera en que se gestiona el borde costero.

El borde costero en América Latina tiene una extensión demás 70.000 km de costa. Allí se encuentran casi la totalidad de los ecosistemas costeros, además presenta una serie de condiciones que lo convierten en un espacio de un alto valor, tanto estratégico, como económico y, en algunos casos, geopolítico.

Si bien los países de ALC presentan políticas para la regulación del borde costero y en muchos casos se advierte la presencia de instrumentos de planificación territorial para el borde costero, en la práctica existe una alta presión de mercado para su utilización, lo que limita el efecto de estas políticas.

Resulta útil enfocarse en dos situaciones que tienen una alta presencia en la región, debido a oportunidades de infraestructura estratégica.

Por un lado existen puertos e industrias. En esta situación se incluye la reciente incorporación de plantas desalinizadoras de agua de mar, frente a la megasequía que ha afectado al continente en la última década. Por otro lado, hay proyectos e iniciativas de desarrollo turístico y de segunda residencia. Esta otra situación ha generado procesos acelerados de urbanización y alteró, en muchos casos, los ecosistemas presentes en el territorio: afectó humedales y otros recursos ecológicos de alta importancia.

En ambos casos, el uso del suelo ha respondido principalmente a condiciones de mercado, en especial a la atracción de inversiones extranjeras, de ahí algunas perspectivas geopolíticas. Las dos situaciones han puesto a prueba la planificación del territorio, así como como las regulaciones y otros esfuerzos políticos y de gobernanza para la toma de decisiones. Ello se debe a la gran importancia que tiene para las economías de los países de ALC. En algunos casos se ha priorizado la importancia económica que presenta el uso del suelo por sobre su valor ecológico, o sobre su función frente a la adaptación al cambio climático o la reducción del riesgo de desastres.

En el caso de la infraestructura portuaria, según datos de la CEPAL, ALC cuenta con el 6,5% del movimiento total de contenedores en el mundo, si se tienen en cuenta los 125 principales puertos del continente. Hay una tendencia de crecimiento económico, con un alza promedio aproximada de 8% anual, es decir, un mayor tráfico. Esto requiere una mayor infraestructura y equipamiento para el aumento en la logística asociada.

Los impactos sobre el medio son inevitables: pérdida y modificación de ecosistemas, alteración del hábitat de varias especies, modificación del paisaje en su geomorfología y en biodiversidad, cambios en el tejido social para las comunidades residentes, y modificación de los patrones de relacionamiento y acceso a recursos, como en la pesca artesanal.

Por otra parte, en relación con la actividad turística, existe una clara vocación territorial en el continente. El uso de los distintos recursos turísticos ha dado paso a la utilización de una parte importante del borde costero para uso turístico (alojamiento, alimentación, actividades de esparcimiento), así como proyectos inmobiliarios de segunda residencia. La situación en ALC apunta a que gran parte de este uso no cuenta con una regulación específica, pero sí responden a iniciativas público-privadas (Barragán & de Andrés, 2016) con un importante impacto de la actividad turística en el territorio. Las consecuencias negativas son la pérdida de biodiversidad y otros aspectos esenciales para el desarrollo que han sido planteados desde hace décadas sin haber sido incorporados de manera oportuna en las políticas públicas (Bárcena, 1985).

Ambas actividades cuentan con políticas públicas de apoyo y, de cierta manera, los esfuerzos de fomento de estas actividades han logrado modificar aquellos aspectos de la planificación territorial en el uso del suelo que buscan una organización coherente en el territorio, dado que los aspectos económicos son esenciales para el desarrollo subnacional y nacional.

No obstante, tanto para la costa atlántica como para la costa del Pacífico existen riesgos que se encuentran encadenados y están relacionados al cambio climático y a desastres socionaturales que aumentan la vulnerabilidad de las comunidades. Adicionalmente, la infraestructura generada para usos industriales y turísticos ha impactado negativamente en ecosistemas que son esenciales para una mejor adaptación a los efectos del cambio climático y a los impactos socionaturales.

En el caso de los países del Pacífico, deben hacer frente a situaciones recurrentes de terremotos (en algunos casos acompañados de tsunamis), marejadas y sequías. En general, las costas son secas y dependen del recurso hídrico que llega desde Los Andes. La provisión de infraestructura no ha considerado estos elementos, los cuales han sido advertidos desde la planificación territorial. Por eso existen problemas para la adaptación y consecuencias para las comunidades, además de una limitación para el desarrollo local. En todos los países de ALC se ha advertido sobre los problemas ecológicos del exceso de turismo, así como las brechas en la sostenibilidad y resiliencia del territorio frente a este fenómeno.

De modo que la pérdida de infraestructura debido a terremotos y tsunamis junto con equipamiento turístico y la instalación de segundas residencias terminan generando un impacto negativo a escala local y regional, en algunos casos a largo plazo y de manera irreversible.

En el caso de la costa atlántica, desde la base de información científica, el progresivo aumento en el nivel medio del mar apunta a un riesgo elevado de inundaciones en las grandes ciudades, lo que implica una pérdida catastrófica de recursos e infraestructura, y afecta potencialmente a millones de personas. De esta manera, se ha propuesto que para el año 2050 los impactos de las inundaciones serán de gran magnitud en caso de no generar políticas de reducción de emisiones (IPCC, 2022). Sin embargo, no se ha logrado establecer una política clara que apunte a generar una manera distinta de atender el problema, frente a una amenaza ante la cual existe amplia evidencia científica.

No obstante estos riesgos, que se encuentran claramente definidos y analizados, y están basados en los modelos climáticos y los avances tecnológicos, resulta conveniente preguntar cuáles serán las alarmas que finalmente orienten de mejor manera los patrones y tendencias en el uso del suelo.

La respuesta puede encontrarse, como en muchos casos, en la construcción del tejido social y de la gobernanza. Es decir, el nivel de desconfianza en ALC es endémico y esto tiene a limitar el alcance de las políticas públicas para el ordenamiento territorial (Keefer y Scartascini, 2022) y para la planificación de la adaptación al cambio climático.

Trilema para la toma de decisiones

Frente a la relación entre estas tres variables (uso del suelo, planificación territorial, y adaptación al cambio climático), se deben considerar otras situaciones y factores que están relacionados: aspectos geopolíticos, comercio mundial, acuerdos internacionales y multilaterales, entre otras múltiples situaciones. Por eso la idea de un trilema, es decir, una decisión entre tres opciones que eventualmente conducen a resultados distintos, resulta innegable. Por una parte, avanzar en una adaptación al cambio climático de manera apropiada limitará la manera en la que se utiliza el suelo y sus recursos para construir crecimiento económico y desarrollo social. Por otra parte, enfocarse solamente en los procesos de crecimiento y desarrollo puede generar una mayor vulnerabilidad entre distintas combinaciones que puede afectar la toma de decisiones.

Relación entre planificación territorial, uso del suelo y adaptación

Frente a esto, la relación entre estas tres variables no apunta a excluir nuevos enfoques mucho más equilibrados, ni obligan a los tomadores de decisiones a escoger una de ellas por sobre las demás. Es evidente que desde las ciencias sociales se encontrarán nuevos modelos y mecanismos de gobernanza que permita avanzar desde una problemática inicial de uso del suelo, planificación y adaptación, hacia nuevos paradigmas de organización entre los distintos actores, objetivos, actividades y perturbaciones desde el ambiente externo.

Políticas de desarrollo y decisiones

El análisis, por cierto, apunta en una dirección conocida que, inevitablemente, se encuentra con la teoría del desarrollo. A escala global, los esfuerzos están dirigidos a construir políticas y mecanismos que permitan incrementar el progreso y el bienestar. Pero se consideran los aspectos económicos que son esenciales en una sociedad. Se asegura el bienestar social de las comunidades que participan en este conjunto de procesos. Y se tiene en cuenta el fuerte componente de manejo racional y de conservación de aspectos ambientales, esenciales para asegurar el futuro del planeta. Esta relación entre aspectos económicos, sociales y ambientales se ha presentado como la base de la sustentabilidad, y permite asegurar un incremento en el bienestar para esta época presente sin limitar a las generaciones futuras (Naciones Unidas, 1987). Por eso es necesario identificar objetivos y metas de desarrollo sostenible (Naciones Unidas, 2018).

Perspectivas para América Latina

La situación en ALC tiene que avanzar en generar espacios de gobernanza apropiados para hacerle frente a desafíos que requieren nuevas maneras de organización política y social y, desde esa base, comenzar en una nueva generación de enfoques y políticas sobre uso del suelo.

La gran capacidad instalada en términos técnicos y científicos debe permear la toma de decisiones, aportar a la planificación territorial y a la planificación para la adaptación al cambio climático. Debe encontrar maneras más eficaces para la integración de políticas públicas sectoriales. Y debe realizarse a través de enfoques territoriales con especial atención en las escalas subnacionales, es decir, empoderando de mejor manera a los gobiernos intermedios y municipios, dada la condición de ser uno de los territorios del mundo donde el cambio climático presentará grandes impactos.

Consideraciones finales

A propósito del presente análisis, conviene repensar la manera en que entendemos los procesos de desarrollo en América Latina y el Caribe y la manera en que nuestras economías y democracias deben hacerle frente a una gran cantidad de impulsores externos de cambio.

Por una parte, la manera en que se ha construido la noción del uso del suelo en ALC responde a periodos coloniales y a la instalación de diversas actividades económicas extractivas, todo lo cual ha modelado también la manera en que se generan los asentamientos humanos, las relaciones políticas y la noción de gobernanza en el territorio.

La planificación, se bien existe y, por cierto, científicos, profesionales y técnicos relacionados a estos procesos de planificación son reconocidos a nivel internacional, encuentra una barrera importante en el proceso de implementación y las evaluaciones posteriores. Dadas las brechas de gobernanza territorial, la planificación se encuentra limitada y fraccionada, por eso hay una percepción de que estos esfuerzos públicos no conversan entre sí.

Los desafíos en materia de acción climática son esenciales al considerar los impactos observados en ALC. Si bien el continente no es el principal emisor de gases de efecto invernadero, su posición espacial y su configuración territorial lo vuelve altamente vulnerable a los efectos del cambio climático.

De manera que las políticas y las instituciones deben ser capaces de proponer medidas oportunas, coherentes y eficaces. No obstante, si no se atiende la suma de brechas de generación de gobernanza, cohesión entre las personas y confianza entre los distintos actores, todas estas acciones de adaptación estarán limitadas y pueden ser inefectivas, no servirán para anticipar y atender los impactos del cambio climático y sus consecuencias.